DECIZIA Nr.71 din 23 mai 1996

Publicată în Monitorul Oficial nr.131 din 25.06.1996

Ioan Muraru - preşedinte
Costică Bulai - judecător
Viorel Mihai Ciobanu - judecător
Mihai Constantinescu - judecător
Lucian Stângu - judecător
Ioan Griga - procuror
Doina Suliman - magistrat-asistent

Pe rol soluţionarea recursului declarat de Stănescu Roşca Sorin şi de Ardeleanu
Cristina împotriva Deciziei nr.12 pronunţată la data de 7 februarie 1996 de Curtea
Constituţională.
Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din data de 30 aprilie 1996 şi au fost
consemnate în încheierea din aceeaşi dată, când, având nevoie de timp pentru a delibera,
Curtea Constituţională a amânat pronunţarea la data de 14 mai 1996 şi apoi la data de 23
mai 1996.

CURTEA,

examinând actele şi lucrările dosarului, constată:
Prin Decizia nr.12 din 7 februarie 1996, Curtea Constituţională a respins excepţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.16 lit.a) din Decretul-lege nr.10/1990 privind regimul
paşapoartelor şi al călătoriilor în străinătate, invocată de Stănescu Roşca Sorin şi de
Ardeleanu Cristina, în Dosarul nr.1.146/1995 al Curţii de Apel Bucureşti, Secţia de contencios
administrativ.
Potrivit art.16 lit.a) din Decretul-lege nr.10/1990 ”se refuză eliberarea paşaportului, iar
când acesta a fost eliberat se dispune retragerea sau anularea acestuia”, între altele şi atunci
”când împotriva persoanei în cauză a început urmărirea penală”.
Prin raportarea acestor dispoziţii la prevederile art.150 alin.(1) din Constituţie, în
sesizare se consideră că ele sunt abrogate, fiind contrare art.25 şi art.49. De asemenea,
avându-se în vedere art.11 alin.(2) şi art.20 din Constituţie se arată că dispoziţiile art.16 lit.a)
din Decretul-lege nr.10/1990 contravin art.13 şi art.29 pct.2 din Declaraţia Universală a
Drepturilor Omului, art.2 din Protocolul nr.4 al Convenţiei europene a drepturilor omului şi
art.12 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice.
Decizia recurată a reţinut că dispoziţiile art.16 lit.a) din Decretul-lege nr.10/1990 nu sunt
contrare prevederilor constituţionale, nefiind deci incidente dispoziţiile art.150 alin.(1) din
Constituţie, pentru următoarele motive:
— dispoziţiile art.16 lit.a) din Decretul-lege nr.10/1990 nu încalcă art.25 alin.(1) din
Constituţie potrivit căruia ”dreptul la libera circulaţie, în ţară şi în străinătate, este garantat”,
condiţiile exercitării acestui drept fiind stabilite prin lege. Se distinge astfel între existenţa
dreptului şi exercitarea lui în condiţiile stabilite de lege, precizându-se că nu revine Curţii
sarcina de a controla respectarea acestor prevederi legale în procesul de aplicare;
— comparând, în substanţa şi în forma lor, prevederile art.16 lit.a) din Decretul-lege
nr.10/1990 cu cele ale art.49 alin.(1) din Constituţie, se constată că restricţiile aduse
exerciţiului dreptului la libera circulaţie sunt prevăzute într-un act normativ asimilat legii,
preconstituţional, dar care nu este abrogat în puterea art.150 alin.(1) din Constituţie;
— raportarea textului atacat la art.49 alin.(2) din Constituţie duce la concluzia că
verificarea proporţionalităţii măsurilor de restrângere a exerciţiului dreptului la liberă circulaţie,
în funcţie de împrejurările care motivează restrângerea—apărarea siguranţei naţionale, a
”ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice etc. —, nu este o problemă susceptibilă de apreciere
de către Curtea Constituţională”; ca problemă de fapt, strict determinată, ea urmează să fie
verificată de către autoritatea care, potrivit legii, este competentă să rezolve acţiunea celui
care se consideră vătămat prin aplicarea măsurilor de restrângere a exerciţiului dreptului său;
— comparând reglementările din documentele internaţionale, invocate de autorii
excepţiei de neconstituţionalitate, cu cele ale Constituţiei României şi cu textul atacat ca
neconstituţional, rezultă ”forma tipică a relaţiei de coexistenţă între normele internaţionale în
materie şi cele naţionale, care, prin excelenţă, nu presupune raporturi de contrarietate”.
În motivele de recurs invocate se arată că:
1) art.25 alin.(1) din Constituţie constituie temei pentru eventualele restrângeri ale
dreptului la libera circulaţie, însă cu un corectiv: legea care stabileşte condiţiile de exercitare
a acestui drept fundamental trebuie să fie conformă cu Constituţia, legitimitate pe care textul
de lege atacat nu o îndeplineşte;
2) prin redactarea sa, art.16 lit.a) teza I din Decretul-lege nr.10/1990, privitoare la refuzul
eliberării sau la retragerea paşaportului persoanei faţă de care a început urmărirea penală
încalcă Constituţia şi pactele internaţionale la care România este parte, prin aceea că
reprezintă ”o restrângere disproporţionată, discreţionară şi mult prea drastică a dreptului la
libera circulaţie”; art.49 alin.(2) din Constituţie permite restrângerea dreptului la liberă
circulaţie, însă numai proporţional cu situaţia care a determinat-o; sub acest aspect, textul
atacat ca neconstituţional apare ca ”general, discreţionar, excesiv şi nenuanţat”, motiv pentru
care organul administrativ ce dispune măsura de sancţionare nu are cum să se preocupe de
stabilirea vreunei proporţionalităţi între gravitatea acuzaţiilor şi necesitatea eventuală a
restrângerii dreptului;
3) în decizia atacată s-a extins nepermis sensul noţiunii de ”ordine publică” din art.49 din
Constituţie, dându-i-se şi sensul de ”ordine de drept”;
4) art.16 lit.a) din Decretul-lege nr.10/1990 este incompatibil şi cu pactele internaţionale
la care România este parte, deoarece permite sau chiar ordonă restricţii disproporţionate şi
nedemocratice ale dreptului de a călători liber.
În concluzie se solicită constatarea că dispoziţiile art.16 lit.a) din Decretul-lege
nr.10/1990, fiind contrare unor prevederi constituţionale, sunt abrogate în temeiul art.150
alin.(1) din Constituţie.

CURTEA,

având în vedere decizia atacată cu recurs, motivele de recurs, întâmpinarea depusă de
Serviciul independent de paşapoarte, străini şi probleme de migrări al municipiului Bucureşti,
raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile părţilor şi ale procurorului, precum şi
dispoziţiile art.16 lit.a) teza I din Decretul-Lege nr.10/1990, raportate la prevederile
Constituţiei şi ale Legii nr.47/1992, reţine următoarele:
Recurenţii, cu referire la prevederile art.25 din Constituţie, potrivit cărora condiţiile de
exercitare a dreptului la liberă circulaţie se stabilesc prin lege, consideră că legea, în afara
reglementării condiţiilor de exercitare a dreptului, ar putea cuprinde şi restrângeri în
exercitarea dreptului la liberă circulaţie, însă cu condiţia ca aceste restrângeri să fie, la rândul
lor, constituţionale. Evident că, indiferent unde s-ar reglementa restrângerea în exerciţiul unui
drept, aceasta nu poate fi decât conformă art.49 din Constituţie, ce reprezintă sediul materiei
pentru restrângerea exerciţiului drepturilor. De aceea, legea emisă în temeiul art.25 din
Constituţie ar putea restrânge dreptul la liberă circulaţie, dar numai cu respectarea
prevederilor art.49 din Constituţie.
În legătură cu prevederile art.49 din Constituţie, prin recurs se critică faptul că dispoziţiile
art.16 lit.a) din Decretul-lege nr.10/1990, deşi stabilite printr-un act asimilat legii, reprezintă o
restrângere disproporţionată, cu încălcarea prevederilor alin.(2) al art.49 din Constituţie, care
impune legiuitorului ca restrângerea exerciţiului unui drept să fie proporţională cu situaţia care
a determinat-o. Or, nu se poate susţine că în toate cazurile refuzarea eliberării sau retragerea
paşaportului, potrivit textului atacat, sunt proporţionale cu necesitatea bunei administrări a
justiţiei faţă de persoana aflată în urmărire penală.
Incontestabil că verificarea proporţionalităţii intră în competenţa de control a Curţii, cât
timp proporţionalitatea restrângerii cu situaţia care a determinat-o constituie o condiţie de
constituţionalitate a legii care a instituit restrângerea dreptului.
În cazul excepţiei de faţă, restrângerea dreptului la liberă circulaţie este, potrivit art.49
alin.(1) din Constituţie, impusă pentru ”desfăşurarea instrucţiei penale”, întrucât priveşte
persoanele aflate în urmărire penală.
În ce priveşte persoanele faţă de care s-au luat măsurile preventive prevăzute de
art.136 din Codul de procedură penală — reţinerea, obligaţia de a nu părăsi localitatea,
arestarea preventivă — sau care, potrivit art.160 1 din acelaşi cod, se află în stare de libertate
provizorie — sub control judiciar sau pe cauţiune —, aplicarea art.16 lit.a) din Decretul-lege
nr.10/1990 se impune prin însăşi necesitatea respectării acestor măsuri.
În alte situaţii, însă, când instrucţia penală nu ar fi stânjenită de exercitarea de către
învinuit sau inculpat, după caz, a dreptului la liberă circulaţie, refuzul eliberării paşaportului
sau retragerea acestuia nu se mai justifică faţă de exigenţele principiului proporţionalităţii. O
asemenea măsură, în astfel de împrejurări, nu mai apare ca fiind necesară instrucţiei penale,
ci ca o sancţiune neconstituţională ce afectează dreptul la liberă circulaţie. Desigur, este un
atribut al magistraţilor ca, ţinând seama de situaţia de fapt şi de învinuirea adusă, să decidă
dacă refuzul eliberării paşaportului sau retragerea acestuia este legitimă, în funcţie de
raţiunea acestei măsuri şi în temeiul art.21 din Constituţie privind accesul liber la justiţie care
înseamnă nu numai dreptul oricărei persoane de a se adresa justiţiei, dar şi competenţa
acesteia de a hotărî în legătură cu protecţia dreptului ce se pretinde a fi lezat. De altfel, este
greu de admis ca, în temeiul art.145 din Codul de procedură penală, interdicţia părăsirii
localităţii, deci restrângerea exerciţiului dreptului la liberă circulaţie în interiorul ţării, să poată
fi dispusă numai de magistrat, iar în ce priveşte interdicţia părăsirii ţării acesta să nu poată
nici măcar decide că aplicarea unei asemenea măsuri este excesivă şi nejustificată, în
condiţiile concrete avute în vedere, nefiind impusă de cerinţele instrucţiei penale. Pot fi cazuri
în care eliberarea paşaportului să fie dictată de situaţii grave, legate de viaţa sau de
sănătatea persoanei, ori de interese de stat, cu caracter naţional. De aceea, limitarea cenzurii
judecătoreşti exclusiv la constatarea că o persoană este sau nu în urmărire penală nu se
justifică în funcţie de statutul constituţional al autorităţii judecătoreşti în calitatea sa de garant
al libertăţilor şi al intereselor legitime ale cetăţenilor. Din interpretarea sistematică a
Constituţiei, îndeosebi a art.21, art.23, art.27 alin.(3) şi a art.41 alin.(6), rezultă că numai
magistratul se poate pronunţa asupra conflictului rezultat din încălcarea unui drept
fundamental sau în legătură cu legitimitatea aplicării unei măsuri care se referă, nemijlocit, la
exerciţiul unui asemenea drept. De aceea, după intrarea în vigoare a Constituţiei,
legitimitatea constituţională a prevederilor art.16 lit.a) din Decretul-lege nr.10/1990 este
condiţionată, potrivit art.49 alin.(1) din Constituţie, de necesitatea luării acestei măsuri pentru
buna desfăşurare a instrucţiei penale.
Constatarea imediată a abrogării în întregime a textului ar crea însă o stare de
neconstituţionalitate mai accentuată decât păstrarea lui în forma actuală, în interpretarea dată
prin prezenta decizie, deoarece ar crea condiţii care ar face imposibilă ori ar îngreuna foarte
mult desfăşurarea procesului penal în faza de urmărire penală sau în cea de judecată, astfel
încât ar fi puse în pericol alte valori constituţionale.
Pe de altă parte, deoarece Curtea Constituţională nu poate modifica reglementarea
existentă şi nici nu poate să elaboreze o nouă reglementare, este necesar ca legiuitorul să
instituie criterii obiective care să reflecte exigenţele principiului proporţionalităţii. În acest
sens, având în vedere că Decretul-lege nr.10/1990 este anterior Constituţiei, acest act
normativ intră în obligaţia ce revine Consiliului Legislativ de revizuire a întregii legislaţii
preconstituţionale, potrivit art.150 alin.(2) din Constituţie. Până la îndeplinirea acestei obligaţii,
pentru a se evita lipsa de reglementare şi consecinţele ce ar putea rezulta din această cauză,
prevederile art.16 lit.a) teza I din Decretul-lege nr.10/1990 trebuie interpretate şi aplicate în
concordanţă cu exigenţele prevederilor şi ale principiilor constituţionale.
În ce priveşte critica legată de respectarea convenţiilor internaţionale, Curtea constată
că, potrivit art.2 din Protocolul nr.4 la Convenţia europeană a drepturilor omului, restrângerea
exerciţiului dreptului la liberă circulaţie este permisă nu numai pentru buna desfăşurare a
instrucţiei penale ci şi pentru prevenirea infracţiunilor. De aceea această critică nu este
justificată în sensul celor arătate în motivele de recurs.
De asemenea, Curtea nu reţine nici critica legată de extinderea noţiunii de ordine
publică, din art.49 alin.(1) din Constituţie, la ordinea de drept, nefiind pertinentă pentru
soluţionarea cauzei.
În concluzie, ţinând seama de considerentele arătate, recursul urmează a fi admis în
parte, decizia recurată fiind astfel desfiinţată, iar pe fond Curtea constată că dispoziţiile art.16
lit.a) din Decretul-lege nr.10/1990 sunt constituţionale sub rezerva interpretării date prin
prezenta decizie.
Având în vedere considerentele expuse, văzând şi prevederile art.25, art.49 şi art.144
lit.c) din Constituţie, precum şi pe cele ale art.1, art.3, art.13 alin.(1) lit.A.c), art.25 şi art.26 din
Legea nr.47/1992,

CURTEA

În numele legii
DECIDE:

1. Admite în parte recursul declarat de Stănescu Roşca Sorin şi de Ardeleanu Cristina
împotriva Deciziei nr.12, pronunţată de Curtea Constituţională la data de 7 februarie 1996,
desfiinţează decizia atacată şi constată că dispoziţiile art.16 lit.a) teza I privitoare la urmărirea
penală din Decretul-lege nr.10/1990 sunt constituţionale numai în măsura în care refuzul
eliberării sau retragerea paşaportului sunt consecinţa unei măsuri preventive sau de eliberare
condiţionată dispuse de magistrat, în temeiul prevederilor Codului de procedură penală,
precum şi dacă magistratul consideră că interdicţia părăsirii ţării se impune pentru buna
desfăşurare a procesului penal, în orice fază s-ar afla.
2. Face un apel către cele două Camere ale Parlamentului României pentru elaborarea
unui nou cadru legislativ privind refuzul eliberării sau retragerii paşaportului persoanelor
implicate într-un proces penal, în concordanţă cu exigenţele principiului proporţionalităţii
prevăzut de art.49 alin.(2) din Constituţie şi cu necesitatea stabilirii unor criterii obiective care
să elimine posibilitatea oricărui arbitrar în aplicarea legii.
Prezenta decizie este definitivă şi se comunică preşedinţilor celor două Camere ale
Parlamentului şi Guvernului.
Pronunţată în şedinţa publică din 23 mai 1996.