DECIZIA Nr.139* din 14 decembrie 1994 cu privire la constituţionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr.50 din 12 august 1994 privind instituirea unei taxe de trecere a frontierei în vederea constituirii unor resurse destinate protecţiei sociale**

Publicată în Monitorul Oficial nr.353 din 21.12.1994

Curtea Constituţională a fost sesizată, la data de 30 noiembrie 1994, de către 28 de
senatori, şi anume: domnii Gábor Ményhert Hajdu, Gheorghe Frunda, Voicu Valentin Glodean, Mihail Iurcu, Andrei Ţugulea, Tiberiu Vladislav, Valentin Corneliu Gabrielescu, Ioan-
Paul Popescu, Emilian Buzică, Alexandru Paleologu, Constantin Moiceanu, doamna Maria
Matilda Ţeţu, domnii Emil Tocaci, Ion Manea, Vasile Vetişanu, Petre Constantin Buchwald,
Lajos Magyari, Denes Seres, Iosif Csapó, Gábor Kozsokár, Tanase Tăvală, Constantin-Ticu
Dumitrescu, Radu Vasile, Sorin Adrian Vornicu-Nichifor, Dan-Constantin Vasiliu, Ovidiu-
Corneliu Popescu, Sabin Ivan şi Ion Păun Otiman în legătură cu neconstituţionalitatea Legii
pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr.50 din 12 august 1994.
De asemenea, la data de 2 decembrie 1994, Curtea Constituţională a mai fost sesizată
de către 66 de deputaţi, şi anume: domnii Károly Kerekes, Iuliu Vida, Zoltán Szilágyi, Matei
Barna Elek, Gheorghe Tokay, Ladislau Borbély, Jolt Zoltan-Fekete, Francisc Pecsi, Alexandru Sassu; doamnele Paula-Maria Ivănescu, Rada Istrate, domnii Victor Boştinaru, Adrian Severin, Petre Roman, Ioan Adrian Vilău, Dumitru Calance, Cristian Rădulescu, Gheorghe
Ţărna, Teodor Lupuţiu, Mihai Chiriac, Emil Boroş, Constantin Arhire, Viorel Lixăndroiu, Vasile Nistor, Ion Gurău, Teodor Moldovan, Ilie Ştefan, Alexandru Brezniceanu, Otto-Ernest Weber,
Sergiu George Rizescu, Teodor Vintilescu, Ion Berciu, Iosif Alfred Mazalik, Ioan Mureşan,
Sorin Victor Lepşa, Mircea Ioan Popa, Ion Hui, Constantin Ionescu, Remus-Constantin Opriş,
Alexandru Simionovici, Aurelian Paul Alecu, Mircea-Mihai Munteanu, Ion Corniţă, Gheorghe
Comănescu, Costel Păunescu, Radu Livezeanu, Ion Dinu, Răsvan Dobrescu, Valentin
Argeşanu, Petre Dugulescu, Gabriel Ţepelea, doamna Teodora Bertzi, domnii Corneliu Dorin
Gavaliugov, Ervin Zoltan Szekely, Imre András, Valentin Iuliano, Varujan Vosganian, Slavomir Gvozdenovici, Emeric Feric, Anton Nicolau, Constantin-Romeo Dragomir, Călin Emil
Anastasiu, Alexandru Konya, Zsolt Szilaghyi, George Iulian Stancov şi Petru Burcă cu privire
la neconstituţionalitatea aceleiaşi legi.
Curtea Constituţională, în temeiul art.3 alin.(2) din Legea nr.47/1992, constată că este
competentă să soluţioneze cele două sesizări care s-au înaintat cu respectarea prevederilor
art.144 lit.a) din Constituţie şi ale art.17 alin.(1) din Legea nr.47/1992.
În sesizarea grupului de senatori se arată că prin Decizia nr.71/1993 Curtea Constituţională a statuat că, întrucât taxa pentru trecerea frontierei era destinată plăţii
ajutoarelor de încălzire, ea era constituţională până la împlinirea termenului de plată a acestor ajutoare, după această dată taxa constituind "exclusiv un impediment de ordin financiar care
grevează dreptul la libera circulaţie, care nu se încadrează în nici una dintre ipotezele prevăzute de art.49 din Constituţie". De aceea, se consideră că Ordonanţa Guvernului nr.50/1994, aprobată prin legea ce face obiectul sesizării, "a ignorat, pur şi simplu, poziţia
Curţii Constituţionale, reinstaurând o taxă permanentă de care condiţionează exercitarea unui drept fundamental al cetăţeanului", deşi în decizia sus-menţionată se precizase că "o
asemenea modalitate nu poate avea un caracter de principiu". De asemenea, se consideră că
instituirea taxei este contrară prevederilor art.25 din Constituţie ce garantează dreptul la libera
circulaţie, cât şi ale art.49 din Constituţie, întrucât nu se încadrează în nici una dintre
ipotezele limitativ prevăzute de alin.(1) al acestui articol. Din alt punct de vedere, al
reglementărilor internaţionale privind drepturile omului, se apreciază că instituirea taxei de trecere a frontierei este contrară art.13 alin.2 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului şi
* Numerotarea corectă conform rectificării publicate în M. Of. nr.4 din 12 ianuarie 1995. ** Procedura de reexaminare nu s-a mai desfăşurat, întrucât ordonanţa şi-a epuizat efectele, nemaifiind actualmente în
vigoare.
art.2 pct.2 al Protocolului nr.4 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor
fundamentale. Totodată, se consideră că instituirea taxei respective este contrară Actului final
al Conferinţei pentru securitate şi cooperare în Europa, semnat la Helsinki în anul 1975,
Documentului final al Reuniunii de la Madrid pentru securitate şi cooperare în Europa şi
Actului final al Reuniunii de la Viena a reprezentanţilor statelor participante la Conferinţa
pentru securitate şi cooperare în Europa. În ce priveşte posibilitatea Guvernului de a corecta periodic taxa, se apreciază că aceasta va îngreuna şi mai mult exercitarea dreptului la libera
circulaţie, contrar prevederilor art.49 din Constituţie.
În sesizarea grupului de deputaţi se arată, în esenţă, că legea sus-menţionată este
neconstituţională, întrucât taxa de trecere a frontierei constituie un impediment de ordin
financiar "care grevează dreptul la libera circulaţie" în contradicţie cu prevederile art.25 alin.(1) din Constituţie, potrivit căruia dreptul la libera circulaţie în ţară şi în străinătate este
garantat, precum şi cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, pactele şi tratatele internaţionale privitoare la aceste drepturi, potrivit cărora statele semnatare şi-au asumat
obligaţia de a uşura circulaţia internaţională a persoanelor. De asemenea, se consideră că
legea contravine şi art.53 alin.(2) din Constituţie, potrivit căruia sistemul de impuneri trebuie
să asigure "aşezarea justă a sarcinilor fiscale". În altă ordine de idei se consideră că, potrivit
art.7 din ordonanţă, taxa este destinată finanţării unor măsuri de protecţie socială existente şi
până în prezent, cu resurse asigurate din bugetul de stat, şi nicidecum unor noi măsuri care ar justifica contribuţia populaţiei prin noi taxe, astfel cum a fost cazul dispoziţiei legale ce a făcut obiectul Deciziei Curţii Constituţionale nr.71/1993, prin care s-a statuat că o asemenea
taxă nu poate avea un "caracter de principiu", ci numai "pentru instituirea unei măsuri de
protecţie în temeiul art.43 alin.(1) din Constituţie".
În temeiul art.19 din Legea nr.47/1992, sesizările au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, care nu au comunicat punctele lor de vedere.
Întrucât cele două sesizări privesc neconstituţionalitatea aceleiaşi legi, s-a procedat la conexarea lor, pronunţându-se decizia de faţă.

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ,

având în vedere cele două sesizări de neconstituţionalitate primite, legea ce face obiectul
controlului de constituţionalitate, prevederile Constituţiei şi ale Legii nr.47/1992, reţine
următoarele:
În esenţă, motivele de neconstituţionalitate invocate în cele două sesizări privesc
aspecte legate de reglementările internaţionale referitoare la drepturile omului şi aspecte legate de incidenţa art.49 alin.(1) şi art.53 alin.(2) din Constituţie.
Referitor la reglementările internaţionale privind drepturile omului, motivele invocate se întemeiază pe prevederile art.20 din Constituţie, potrivit cărora dispoziţiile referitoare la drepturile şi libertăţile fundamentale trebuie interpretate aplicate în concordanţă cu Declaraţia
Universală a Drepturilor Omului şi cu pactele şi tratatele internaţionale la care România este parte, ce au ca obiect aceste drepturi, iar în caz de neconcordanţă între pactele sau tratatele
respective şi legile interne, prioritatea o au reglementările internaţionale.
În sesizarea grupului de senatori se susţine că instituirea taxei ar fi contrară art.13 alin.2 din Declaraţia Universala a Drepturilor Omului, potrivit căruia "orice persoană are dreptul de a părăsi orice ţară, inclusiv a sa, şi de a reveni în ţara sa".
Acest motiv de neconstituţionalitate nu poate fi reţinut întrucât numai prohibirea dreptului
de liberă circulaţie ar fi contrară prevederii respective. Or, aşa cum se precizează în însăşi
sesizarea grupului de senatori, ca şi, de altfel, în aceea a grupului de deputaţi, instituirea taxei
reprezintă un impediment de ordin financiar în exercitarea dreptului de liberă circulaţie, nu o
interdicţie.
De asemenea, în sesizarea grupului de senatori se susţine că instituirea taxei ar fi
contrară "literei şi spiritului" documentelor de la Helsinki, Madrid şi Viena referitoare la
securitatea şi cooperarea europeană, fără însă a se preciza în ce sens sau cu referire la ce
prevedere a acestor documente se vădeşte contrarietatea.
Este de observat, însă, că aceste documente internaţionale nu au semnificaţia unor
tratate sau pacte privind drepturile omului şi că numai Declaraţia Universală a Drepturilor
Omului a fost încorporată, prin art.20 alin.(1) din Constituţie, în dreptul intern, în sensul că
orice prevedere legală trebuie interpretată şi aplicată în concordanţă cu prevederile sale. De aceea, nici această critică nu poate constitui un motiv de neconstituţionalitate.
În sesizarea grupului de deputaţi se susţine că orice măsură de îngreunare – inclusiv de ordin financiar – a "contactelor umane internaţionale" ar fi contrară prevederilor din
reglementările internaţionale şi, deci, neconstituţională. Potrivit însă pct.3 din Protocolul nr.4
la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, dreptul la libera circulaţie poate fi restrâns prin lege pentru motivele limitativ menţionate în acea prevedere.
De aceea, o măsură restrictivă, în situaţia în care se încadrează în acele prevederi, nu poate fi considerată că fiind contrară reglementărilor internaţionale referitoare la drepturile omului,
astfel încât motivul invocat, ce nu face nici o distincţie din acest punct de vedere, nu poate fi
reţinut ca justificând neconstituţionalitatea taxei.
În fine, în sesizarea grupului de senatori se consideră că instituirea taxei este contrară
înseşi prevederilor pct.3 din Protocolul nr.4 la Convenţia sus-menţionată, ratificată de ţara
noastră, potrivit cărora dreptul la libera circulaţie în altă ţară poate fi restrâns numai prin lege, dacă această măsură este necesară, într-o societate democratică, pentru securitatea
naţională, siguranţa publică, menţinerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecţia
sănătăţii sau a moralei ori pentru protejarea drepturilor şi libertăţilor altora.
În sesizare nu se precizează motivele pentru care instituirea taxei este contrară acestor
prevederi. Este, însă, de menţionat că prevederilor pct.3 din Protocolul nr.4 la Convenţia sus-
menţionată le corespund dispoziţiile art.49 alin.(1) din Constituţie care, sub anumite aspecte,
au un caracter mai restrictiv. Ţinând seama de dispoziţiile art.20 alin.(1) din Constituţie,
potrivit cărora dispoziţiile acesteia referitoare la drepturile şi libertăţile fundamentale se
interpretează şi se aplică în concordanţă cu prevederile pactelor şi tratatelor internaţionale
privind drepturile omului, rezultă că reglementările pct.3 din Protocolul nr.4 constituie un criteriu de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor constituţionale ale art.49, astfel încât esenţiale pentru determinarea constituţionalităţii unei dispoziţii legale sunt prevederile acestui articol, al
cărui conţinut trebuie interpretat în concordanţă cu norma internaţională.
În consecinţă, rezultă că motivele invocate în legătură cu incidenţa reglementărilor
internaţionale pentru determinarea constituţionalităţii Legii pentru aprobarea Ordonanţei
Guvernului nr.50/1994 nu pot fi reţinute ca justificând caracterul neconstituţional al acestei
legi.
În legătura cu incidenţa art.49 din Constituţie, după cum s-a statuat prin Decizia Curţii
Constituţionale nr.71/1993 referitoare la constituţionalitatea taxei pentru trecerea frontierei în
vederea alimentării fondurilor necesare ajutorului pentru încălzirea locuinţelor în perioada 1 noiembrie 1993 – 30 aprilie 1994 şi prin Decizia Curţii Constituţionale nr.75/1994 referitoare la constituţionalitatea abilitării Guvernului pentru instituirea unei taxe de trecere a frontierei în
vederea constituirii unor resurse destinate protecţiei sociale, taxa pentru trecerea frontierei
constituie un impediment de ordin financiar, care restrânge exerciţiul dreptului la liberă
circulaţie prevăzut de art.25 alin.(1) din Constituţie. De aceea legitimitatea constituţională a
acestei taxe poate rezulta exclusiv din prevederile art.49 din Constituţie.
Ţinând seama că în legea de abilitare s-a prevăzut că destinaţia taxei este constituirea unor resurse necesare protecţiei sociale şi că, potrivit art.7 din ordonanţă, astfel cum a fost modificată prin legea de aprobare, sumele încasate din taxa de trecere a frontierei sunt destinate plăţii ajutoarelor sociale şi a altor drepturi de asistenţă socială, rezultă că dintre
motivele care pot justifica restrângerea unor drepturi, potrivit art.49 alin.(1) din Constituţie,
singurul care ar putea fi avut în vedere este cel legat de apărarea drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor.
Pe acest temei, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr.71/1993, că stabilirea
taxei în scopul alimentării fondurilor destinate plăţii ajutorului pentru încălzirea locuinţelor pe perioada 1 noiembrie 1993 – 30 aprilie 1994 este constituţională, ţinând seama de "situaţia
excepţională rezultată din lipsa fondurilor bugetare necesare instituirii unei măsuri de protecţie în temeiul art.43 alin.(1) din Constituţie".
Prin această decizie s-a statuat, totodată, că "o asemenea modalitate nu poate avea un
caracter de principiu", întrucât "ar constitui exclusiv un impediment de ordin financiar ce
grevează dreptul la liberă circulaţie, care nu se încadrează în nici una dintre ipotezele prevăzute la art.49 din Constituţie".
Din prevederile art.1 al ordonanţei rezultă că taxa de trecere a frontierei a fost instituită
"în vederea constituirii unor resurse suplimentare pentru acordarea unor drepturi de protecţie
sociala". Deci, potrivit noii reglementări, taxa are valoare de principiu, nemaiavând un
caracter excepţional legat de aplicarea unei anumite măsuri de protecţie socială.
Aşa cum s-a statuat prin Decizia Curţii Constituţionale nr.75/1994, întrucât taxa de
trecere a frontierei afectează un drept fundamental – dreptul la libera circulaţie –, "ea nu poate fi instituită decât dacă se impune pentru apărarea unor drepturi ale cetăţenilor". Ţinând
seama de scopul abilitării, asemenea drepturi nu pot fi decât cele din domeniul protecţiei
sociale. Aceasta presupune că legiuitorul să stabilească în folosul căror drepturi anume a fost
instituită taxa. Determinarea acestor drepturi nu poate fi, însă, generică, aşa cum se prevede la art.1 din ordonanţă – "drepturi de protecţie socială" – sau la art.7 astfel cum a fost modificat
de legiuitor – "plata ajutoarelor sociale şi a altor drepturi de asistenţă socială" –, ci în mod concret, deoarece potrivit alin.(2) al art.49 din Constituţie "restrângerea trebuie să fie
proporţională cu situaţia care a determinat-o" şi nu se poate stabili această proporţionalitate
decât în considerarea unui anumit drept pentru realizarea căruia, aşa cum prevede alin.(1) al aceluiaşi articol, restrângerea "se impune". Cu alte cuvinte, restrângerea unui drept
constituţional – în cazul de faţă a dreptului de liberă circulaţie prevăzut la art.25 din
Constituţie – în scopul apărării unor drepturi ale cetăţenilor este posibilă, potrivit art.49 din
Constituţie, numai în considerarea unui anume drept, ca o măsură ce se impune, întrucât, fără această restrângere, dreptul respectiv ar fi grav afectat şi, potrivit principiului
proporţionalităţii, numai în limitele necesare pentru ca acel drept să nu fie, cel puţin în parte,
compromis. În fond, în această situaţie, un drept este afectat prin lege pentru salvgardarea altui drept, a cărui importanţă legiuitorul o consideră primordială. Or, în lipsa precizării
dreptului în folosul căruia are loc restrângerea, din simpla referire la drepturile de protecţie
socială (art.1 din ordonanţă) sau la drepturile de asistenţă socială (art.7 din ordonanţă) nu
rezultă nici că această restrângere "se impune" – cum prevede alin.(1) al art.49 din Constituţie – şi nici că ea este proporţionala cu situaţia care a determinat-o – cum prevede alin.(2) al aceluiaşi articol. Dimpotrivă, din art.1 al ordonanţei rezultă că taxa are un caracter de principiu, definitiv, şi că este destinată constituirii de resurse suplimentare pentru alimentarea unor fonduri ale bugetului asigurărilor sociale de stat. Prin intermediul acestor
fonduri, deci mediat, taxa este destinată plăţii unor drepturi definite, însă, generic, fără a se
putea deduce în ce măsură ele ar fi compromise fără această restrângere.
Este adevărat că, potrivit art.53 alin.(1) din Constituţie, cetăţenii au obligaţia să
contribuie, prin impozite sau prin taxe, la cheltuielile publice, iar plata drepturilor de asigurări
sociale constituie o cheltuială publică. Însă, potrivit alin.(2) al aceluiaşi articol, sistemul legal
de impuneri trebuie să asigure aşezarea justă a sarcinilor fiscale, ceea ce presupune luarea în considerare a unor venituri, valori sau prestaţii, nu simpla exercitare a unui drept
constituţional, cum este dreptul la liberă circulaţie. De principiu, o taxă are justificarea într-o
prestaţie a unei autorităţi publice. Altminteri, dacă afectează exclusiv realizarea unui drept
fundamental, ea reprezintă un impediment financiar, de natură a restrânge neconstituţional exerciţiul acelui drept.
Din cele arătate rezultă că Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr.50/1994
este neconstituţională întrucât:
– instituie o restricţie a dreptului la liberă circulaţie prevăzut de art.25 din Constituţie, cu
caracter permanent şi de principiu;
– reprezintă un impediment financiar în exercitarea dreptului la liberă circulaţie care nu se justifică, în sensul art.49 din Constituţie, ca o măsură ce se impune pentru apărarea unui
alt drept care, fără această restricţie, ar fi grav compromis; – constituie o măsură adoptată cu eludarea principiului proporţionalităţii prevăzut la
alin.(2) al art.49 din Constituţie, întrucât nu se poate reţine că măsurile de protecţie socială, în
parte cel puţin, nu ar mai fi realizabile fără instituirea acestei taxe, cât timp ele se suportă din
bugetul asigurărilor sociale de stat aprobat prin lege;
– constituie o măsură contrară principiului aşezării juste a sarcinilor fiscale prevăzute la art.53 alin.(2) din Constituţie, întrucât reprezintă o taxă instituită pe simplul exerciţiu al unui drept constituţional, fără a fi justificată în nici un fel de o prestaţie a unei autorităţi publice.
Având în vedere considerentele expuse, văzând şi dispoziţiile art.20, art.25 alin.(1),
art.49, art.53 alin.(2), art.144 lit.a) şi art.145 alin.(1) din Constituţie, precum şi ale art.20 din
Legea nr.47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii
DECIDE:

Declară că Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr.50 din 12 august 1994
privind instituirea unei taxe de trecere a frontierei în vederea constituirii unor resurse destinate protecţiei sociale este neconstituţională.
Decizia se comunică Preşedintelui României, precum şi preşedintelui Camerei Deputaţilor şi preşedintelui Senatului, în scopul deschiderii procedurii prevăzute de art.145 alin.(1) din Constituţie, şi se aplica în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Deliberarea a avut loc la data de 14 decembrie 1994 şi la ea au participat Vasile Gionea, preşedinte, Mihai Constantinescu, Miklós Fazakas, Ion Filipescu, Antonie Iogovan, Ioan Muraru şi Victor Dan Zlătescu, judecători.